消防工作中依據(jù)的規(guī)范性文件主要有法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。廣大消防工作者手中一般都會配備兩本匯編，一本是法律法規(guī)匯編，另一本是消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)匯編。那么在實務(wù)工作中，應(yīng)該如何適用法律和規(guī)范呢？是兩種規(guī)范各自調(diào)整其作用對象？還是兩者緊密銜接、共同調(diào)整？很顯然是后者?，F(xiàn)行《消防法》條文中大量提及了“消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，但是消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)應(yīng)如何進行銜接，因此編者提出了“消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律定位”，供大家學(xué)習(xí)參考。
本期推送的是編輯本人關(guān)于消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用方面的探討——《消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)及適用探討》，原文刊載于《2016中國消防協(xié)會科學(xué)技術(shù)年會論文集》。
消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)及適用探討
李福秋
摘要：消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為事實認(rèn)定構(gòu)成要件判斷的根據(jù)，是消防監(jiān)督的重要依據(jù)，對消防機構(gòu)和行政相對人均有拘束力。但消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為科學(xué)技術(shù)的體現(xiàn)，不可避免適時需要進行修訂，修訂后的標(biāo)準(zhǔn)適用是法律價值選擇問題，應(yīng)根據(jù)公共利益與信賴保護私人利益的考量，由法律法規(guī)作出選擇。
關(guān)鍵詞：消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用法律考量
消防實務(wù)工作中依據(jù)的規(guī)范性文件主要有兩類，分別為法律規(guī)范和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。那么在消防實務(wù)工作中，應(yīng)該如何適用法律和使用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)呢？特別是，伴隨著建筑科學(xué)技術(shù)的日新月異，新材料、新技術(shù)的涌現(xiàn)，作為建設(shè)工程領(lǐng)域內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)，按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》第十三條規(guī)定“標(biāo)準(zhǔn)實施后，制定標(biāo)準(zhǔn)的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)的需要適時進行復(fù)審，以確認(rèn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)有效或者予以修訂、廢止。”基于此，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)必定會隨著科學(xué)技術(shù)的進步和社會的發(fā)展而不斷修訂，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要適用于建筑物，而建筑物存續(xù)時間可長達(dá)幾十年，因此消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用在時間跨度方面不同于一般的工業(yè)產(chǎn)品、程序規(guī)程之類標(biāo)準(zhǔn)的適用。本文將探討消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)如何定位，消防實務(wù)中如何選擇適用消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是標(biāo)準(zhǔn)修訂后的適用問題，從行政法原理角度探索解決途徑。
1.消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)
按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》的分類，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)除了部分屬于工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量、安全規(guī)程等之外，大部分屬于“建設(shè)工程的設(shè)計、施工方法和安全要求”方面的標(biāo)準(zhǔn)，本文主要探討的是建設(shè)工程消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)有學(xué)者專門對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)進行研究，認(rèn)為盡管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不具有法律規(guī)范的外觀，但根據(jù)“是否對人有約束力”這一實質(zhì)意義的判斷基準(zhǔn)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為事實認(rèn)定構(gòu)成要件判斷的根據(jù)，以及行政活動中的重要依據(jù)，對行政機關(guān)產(chǎn)生了自我拘束作用，對私人產(chǎn)生了外部法律效果，標(biāo)準(zhǔn)的功能與社會規(guī)則體系中法律規(guī)則的功能幾無二致。[1]由此可以看出，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在法律性質(zhì)上相當(dāng)于法律規(guī)則，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然亦是如此，在消防監(jiān)督、建筑消防設(shè)計審核等實務(wù)中，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是主要依據(jù)。然而，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為工程建設(shè)類的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從實然的角度研究與產(chǎn)品、食品、衛(wèi)生等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還是存在不同的。主要在于消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要適用于建筑物，建筑物不同于一般的產(chǎn)品，建筑物從設(shè)計、施工、建設(shè)到使用，每個階段都由相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)范。消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要側(cè)重于建筑的安全方面，因此，針對建設(shè)工程而言，在設(shè)計階段應(yīng)按照建設(shè)工程消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)計，在工程驗收階段按照消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行消防驗收，投入使用后依然需要適用消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)判斷該建筑的消防安全性能。綜上，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在法律性質(zhì)上相當(dāng)于法律規(guī)則，但是由于建筑物的特點，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用不完全同于一般的產(chǎn)品質(zhì)量管控、操作規(guī)程等標(biāo)準(zhǔn)適用，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用有其自身的特點。
2.消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用實然分析
現(xiàn)行《消防法》條文中大量提及了“消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”。如從源頭管控規(guī)定“建設(shè)工程的消防設(shè)計、施工必須符合國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”；對于機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位明確要求其應(yīng)當(dāng)“保障疏散通道、安全出口、消防車通道暢通，保證防火防煙分區(qū)、防火間距符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”。由此可以看到，《消防法》是將消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為判斷建設(shè)工程設(shè)計、施工等以及單位配置消防設(shè)施的依據(jù)，從立法技術(shù)上分析，是將消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為義務(wù)性法律條款，不再在法律條文中詳細(xì)規(guī)定設(shè)計、施工等具體明確的技術(shù)要求，而直接明確其技術(shù)要求應(yīng)滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。因此，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實質(zhì)上是作為消防機構(gòu)實施消防監(jiān)督檢查活動時用于判斷建筑物消防安全性能的主要依據(jù)。
然而，由于建筑物與一般工業(yè)產(chǎn)品不同的特點，在消防實務(wù)中有關(guān)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用也相對復(fù)雜。首先，包括消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的建設(shè)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)性強，且其條文規(guī)定很大程度上來源于工程經(jīng)驗，在實際應(yīng)用時又需要較大的自由裁量空間，但其在安全、質(zhì)量等方面對社會又具有非常重要的影響。[2]消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是通過設(shè)定具體的技術(shù)指標(biāo)要求使建筑物滿足消防安全的條件，特別是多數(shù)情形下，判斷某一場所的消防安全性能往往需要依據(jù)很多技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，由于側(cè)重角度的不同，需要綜合考慮技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用，這本身就存在一個價值判斷的過程。而且，作為標(biāo)準(zhǔn)化和差別化的矛盾統(tǒng)一體，建設(shè)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的定位一直爭論強調(diào)統(tǒng)一還是強調(diào)差異。消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為政府規(guī)制的一種，其主要作用在于預(yù)防火災(zāi)風(fēng)險，提高建筑的消防安全性能，消防機構(gòu)本能地傾向于加強標(biāo)準(zhǔn)化管控。然而，在工程實踐和管理活動中，行政相對人可能更傾向于功能、經(jīng)濟成本等方面考慮而選擇適用對其有利的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，客觀造成公法強制和私主體自治之間的對立。
其次，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用時間跨度大帶來適用難題。實務(wù)中主要存在以下幾種情況。一是針對已經(jīng)建成投入使用的公共建筑，在經(jīng)營管理過程中，難免對建筑進行不斷的改動，在實踐中甚至出現(xiàn)后來的建筑使用用途完全與設(shè)計之初不同；二是有的建設(shè)項目周期長或在新舊標(biāo)準(zhǔn)交替期間，原先設(shè)計審核時依據(jù)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在該項目驗收時已經(jīng)修訂；三是部分消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)最初制定缺乏科學(xué)性，在適用過程中會逐漸暴露出不足，特別是在發(fā)生一些重大火災(zāi)后，可能有針對性的修改部分消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)條文。前述幾種情形，將不同程度的面臨消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修訂后的標(biāo)準(zhǔn)適用問題。一般的工業(yè)產(chǎn)品類標(biāo)準(zhǔn)即使修訂，在進行生產(chǎn)時可以直接選擇修訂后的標(biāo)準(zhǔn)，因而標(biāo)準(zhǔn)修訂后一般不會影響到已經(jīng)投放市場的產(chǎn)品。而消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修訂則不同，由于建筑物一般會存續(xù)幾十年，前述的幾種情形如何選擇適用消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是一個值得探討的問題。如果按照對行政相對人的“信賴保護”原則，則不應(yīng)該適用修訂后的標(biāo)準(zhǔn)，但是很現(xiàn)實的問題是放任這種明顯不符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的隱患存在是否符合不特定公眾的利益呢？特別是針對現(xiàn)有技術(shù)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)過去舊的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷的情形，這種保護私人利益的“信賴保護”原則是否與公共利益發(fā)生沖突？
3.消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用法律分析
前述關(guān)于消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修訂后如何對既有建筑的適用問題，國內(nèi)已經(jīng)有研究者探索從消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有無溯及力角度進行研究。
有研究認(rèn)為，隨著我國建筑工程消防技術(shù)規(guī)范制訂、修訂的速度加快，針對現(xiàn)行規(guī)范是否可以溯及原有建筑的問題基于法律法規(guī)溯及力的規(guī)定和“信賴保護原則”并借鑒國外做法，提出消防監(jiān)督檢查不應(yīng)“溯及既往”，但對于原有建筑存在確實影響公共消防安全的重大問題，消防部門可以通過一定的程序要求其整改。[3]也有研究從形式和實質(zhì)兩個側(cè)面剖析了消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有準(zhǔn)法律規(guī)則的性質(zhì)，借鑒了域外消防安全領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)溯及既往原則以及當(dāng)事人信賴?yán)姹Ｗo的經(jīng)驗，立足保護公共利益提出了消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)“從舊兼保護”的溯及力原則。[4]下面，筆者嘗試從行政法基本原理對消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用問題進行分析。
我國的《標(biāo)準(zhǔn)化法》及其實施條例對“標(biāo)準(zhǔn)”管理的立法目的進行了明確，國務(wù)院法制辦《標(biāo)準(zhǔn)化法(修訂草案征求意見稿)》第二條明確了“標(biāo)準(zhǔn)(含標(biāo)準(zhǔn)樣品)，是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和社會事業(yè)等領(lǐng)域統(tǒng)一的技術(shù)和管理要求。”《標(biāo)準(zhǔn)化法》僅僅對標(biāo)準(zhǔn)的管理、制定及實施等做出了規(guī)定，并未就標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)進行明確。新發(fā)布的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一般適用于新建及改擴建工程項目，以《建筑設(shè)計防火規(guī)范》GB50016—2014為例，該標(biāo)準(zhǔn)第1.0.2明確“本規(guī)范適用于新建、擴建和改建的建筑”。但這并不能當(dāng)然認(rèn)為在消防監(jiān)督管理活動中不可以使用新標(biāo)準(zhǔn)對既有建筑進行評定，這主要是由消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)特點決定的。前面已經(jīng)就消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)和對標(biāo)準(zhǔn)的適用進行了實然性分析。其實，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為衡量建筑物消防安全性能的主要判據(jù)，對符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建筑物推定其符合消防安全。但是，由于建筑本身的復(fù)雜性，相對機械的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)只能對主要的性能指標(biāo)進行規(guī)定，實務(wù)中需要設(shè)計人員、消防監(jiān)督人員根據(jù)具體建筑物的場所性質(zhì)綜合判定，這是一個價值判斷的過程。對新建建設(shè)項目的消防設(shè)計審核過程中需要組織專家評審的項目可以很好的說明這個問題。公安部令第119號《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》規(guī)定，對具有“國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定的”、“消防設(shè)計文件擬采用的新技術(shù)、新工藝、新材料可能影響建設(shè)工程消防安全，不符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的”、“擬采用國際標(biāo)準(zhǔn)或者境外消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的三種情形之一的建設(shè)工程，公安機關(guān)消防機構(gòu)將申請材料報送省級公安機關(guān)消防機構(gòu)組織專家評審，對三分之二以上評審專家同意的特殊消防設(shè)計文件，可以作為消防設(shè)計審核的依據(jù)。由此，可以看出，對新建的建設(shè)項目的標(biāo)準(zhǔn)適用是一個以消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主要依據(jù)的綜合判定的過程。
對既有建筑而言，對其進行消防監(jiān)督檢查的目的之一是確保檢查對象的消防安全，判斷其消防安全性能也是采用同樣的過程，也同樣是以消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為判斷依據(jù)。然而，盡管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對社會主體具有一定的約束力，但其本身并不能完全調(diào)整社會主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，必須借助法律規(guī)范才能明確違反技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律后果。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要借助法律法規(guī)對社會主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行調(diào)整，例如，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二十條規(guī)定“生產(chǎn)、銷售、進口不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，由法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政主管部門依法處理。”《消防法》第六十條第一款規(guī)定單位“消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志的配置、設(shè)置不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，或者未保持完好有效的”處五千元以上五萬元以下罰款。目前已經(jīng)廢止的公安部令第36號《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的第十六條第二款規(guī)定“對現(xiàn)行國家工程建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實施以前的建筑物，發(fā)現(xiàn)其缺少消防設(shè)計或者消防設(shè)計不符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)通知建筑物的產(chǎn)權(quán)或者管理單位限期改正。”盡管該規(guī)章已經(jīng)廢止，但從該規(guī)章可以看出對消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用取決于法律法規(guī)的規(guī)定。因此，新標(biāo)準(zhǔn)是否可以適用于既有建筑不是消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身所能調(diào)整的，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身只是規(guī)則，如何運用規(guī)則又是另外一個問題。
綜上，對消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用完全是一個法律選擇的問題，主要是法的價值沖突問題。對既有的建筑原則上只適用其原始設(shè)計及建設(shè)時的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是對行政相對人的利益的保護，是信賴保護原則的基本體現(xiàn)。對既有建筑適用現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要是從社會公共安全利益的角度考量。消防安全關(guān)系社會公共利益，特別是對人員密集的公共建筑而言，顯然對不特定的人群的保護價值要大于建筑所有人或使用人的私人利益。然而，并不是說所有的既有建筑都應(yīng)該適用新標(biāo)準(zhǔn)來提高其安全性能，只有對那些一旦發(fā)生火災(zāi)將會造成重大人員傷亡的建筑物才可以這樣要求。這種適用范圍需要從法的價值沖突和信賴保護原則考量，經(jīng)過充分的正當(dāng)性論證，對公共利益和私人利益進行一定程度的平衡，需要法律做出規(guī)定，對部分既有建筑的標(biāo)準(zhǔn)適用問題予以明確，這樣既可以保護社會公眾的安全利益，又是對私人利益的保護。這一方面，最近通過的《大連市消防條例》進行了有益嘗試。該條例第三十四條規(guī)定“建筑物、場所符合建造或者改造當(dāng)時的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強制性要求，但不符合現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強制性要求，有下列情形之一的，公安機關(guān)消防機構(gòu)可以責(zé)令限期改正”，并從“屬于人員密集場所且存在較高火災(zāi)風(fēng)險的”，“附設(shè)在其他建筑內(nèi)，嚴(yán)重影響整個建筑消防安全的”等幾方面明確界定情形，既賦予公安消防機構(gòu)可以適用新規(guī)范管理老舊建筑的權(quán)力，又明確界定適用情形和技術(shù)判定條件，規(guī)范自由裁量權(quán)。
4.結(jié)語
文中，筆者從消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)入手，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在法律性質(zhì)上相當(dāng)于法律規(guī)則，在消防監(jiān)督、建筑消防設(shè)計審核等實務(wù)中，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是主要依據(jù)，但消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并非完全的法律規(guī)范。從法律規(guī)范角度分析，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身僅僅是設(shè)定了規(guī)則，而對消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用是一個法律規(guī)范選擇的問題，可以在法律法規(guī)中明確消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的一般適用原則、特別適用情形及適用要求。這樣既可以保護消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的約束力的信賴原則，又可以通過立法過程中的正當(dāng)性論證對行政相對人的信賴保護利益在部分特定情形下的標(biāo)準(zhǔn)適用進行適當(dāng)克減，從而來維護公共安全，保護公眾利益。同時，通過法律法規(guī)的明確規(guī)定，規(guī)范消防機構(gòu)在執(zhí)法過程中的自由裁量的權(quán)力，通過法治手段在社會消防安全管理活動中對社會主體進行規(guī)制。
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作者簡介
李福秋，男，碩士，大連市消防支隊火調(diào)技術(shù)科副科長，主要從事消防法制、地方立法及火災(zāi)事故調(diào)查等工作；大連市公安局公職律師，主要從事民商法、行政法等研究及實務(wù)工作。
來源:消防法律研究
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